公產(chǎn)房“承租權(quán)”能否繼承？
按照以往的政策規(guī)定，公產(chǎn)房是國家或集體財(cái)產(chǎn)，作為承租人其享有的是“公房居住權(quán)”，不能作為私有財(cái)產(chǎn)被繼承。根據(jù)《繼承法》，遺產(chǎn)是指“公民死亡時遺留的個人合法財(cái)產(chǎn)、”，包括其收入、房屋、儲蓄、生活用品和生產(chǎn)資料等等。公產(chǎn)房承租權(quán)是對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權(quán)利，不能隨意的讓渡和繼承。而同時公有住房使用權(quán)的取得是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代職工低收入的特殊狀況而享受的“高福利”，如果任意將公有住房列入遺產(chǎn)繼承，勢必造成國有資產(chǎn)流失。
然而隨著市場化的不斷發(fā)展，公有住房的承租權(quán)也產(chǎn)生了越來越多的經(jīng)濟(jì)價值，在政策上日趨“私有化”。例如，《天津市公有住房變更承租人管理辦法》第5條規(guī)定：“公有住房承租人死亡或者戶籍遷出本市的，承租人的配偶、子女、父母等親屬，可以申請辦理變更承租人過戶手續(xù)。”這一規(guī)定確定的有權(quán)繼續(xù)承租人的范圍與法定繼承第一順位繼承人的范圍完全一致�！短旖蚴泄凶》孔兏凶馊斯芾磙k法》第7條又規(guī)定，“公有住房承租人死亡后沒有符合第五條規(guī)定過戶條件人員的，承租人的兄弟姐妹可以在本市主要報(bào)紙刊登公告，公告三個月期滿無異議的，可以申請過戶。”第9條規(guī)定：“承租人死亡的，其配偶、子女、父母以外同戶籍的其他親屬，出具經(jīng)公證的符合過戶條件人員放棄承租權(quán)、同意過戶給其他親屬的協(xié)議書，也可以申請過戶。符合過戶條件的人員僅有一人的，可以出具經(jīng)公證的過戶聲明。”這兩個條文規(guī)定將繼續(xù)承租人的范圍擴(kuò)展至原承租人的兄弟姐妹及外同戶籍的其他親屬，而兄弟姐妹正是法定繼承中第二順位繼承人之一�！短旖蚴泄凶》孔兏凶馊斯芾磙k法》第6條規(guī)定：“公有住房承租人死亡的，新的承租人通過以下方式確定：（一）公有住房承租人生前可以指定其配偶、子女、父母或者其他同戶籍親屬在其死亡后繼續(xù)承租公有住房；（二）公有住房承租人生前未指定承租人的，其配偶、子女、父母可以申請過戶。承租人子女已故的，已故子女的子女可以申請過戶。”這條規(guī)定實(shí)際上承認(rèn)了公產(chǎn)房承租權(quán)可以通過遺囑來繼承，并在事實(shí)上承認(rèn)了代位繼承�？梢哉f，天津市的規(guī)定在公產(chǎn)房承租權(quán)的保護(hù)上已趨近于對私產(chǎn)房。此外，有的法院在司法政策中直接承認(rèn)了公產(chǎn)房承租權(quán)的可繼承性。例如，沈陽市中級人民法院《關(guān)于審理房地產(chǎn)案件若干問題的處理意見（之二）》規(guī)定：“根據(jù)公有住房使用權(quán)的性質(zhì)，可以作為遺產(chǎn)進(jìn)行繼承。無論是基于單位分配而獲得的公房使用權(quán)還是通過市場交易而取得的使用權(quán)，均應(yīng)允許對其所體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益繼承。在發(fā)生繼承爭議時可參照《最高法院關(guān)于適用中華人民共和國婚姻法若干問題的解釋（二）》第二十條的規(guī)定精神處理。即：各繼承人就作為遺產(chǎn)的使用權(quán)房屋的價值及歸屬達(dá)成協(xié)議，按協(xié)議處理；無法達(dá)成協(xié)議的，人民法院可按以下情形分別處理：1、各方均主張作為承租代表人承租房屋的并且同意競價取得的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；2、一方主張房屋使用權(quán)的，就價值不能達(dá)成一致的，可由評估機(jī)構(gòu)按市場價格對房屋使用權(quán)作出評估，取得房屋使用權(quán)的一方應(yīng)按繼承份額給予另一方相應(yīng)的補(bǔ)償；3、雙方均不主張房屋使用權(quán)的，根據(jù)當(dāng)事人的申請拍賣房屋，就所得價款進(jìn)行分割。”
大部分地區(qū)對公產(chǎn)房承租權(quán)的保護(hù)尚未達(dá)到這一高度，但對繼續(xù)承租人的范圍仍是比較寬松。例如，《上海市房屋租賃條例》第41條規(guī)定：“房屋租賃期間租賃當(dāng)事人死亡或者依法變更、終止的，租賃關(guān)系按照下列規(guī)定處理：（一）出租人死亡或者依法終止的，由房屋所有權(quán)的繼承人或者繼受人繼續(xù)履行租賃合同。（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以繼續(xù)履行租賃合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在該承租房屋處有本市常住戶口的，可以繼續(xù)履行租賃合同；其生前的共同居住人在該承租房屋處無本市常住戶口或者其生前無共同居住人的，其生前有本市常住戶口的配偶和直系親屬可以繼續(xù)履行租賃合同。（三）非居住房屋承租人死亡或者依法終止的，租賃合同依法變更或者終止。（四）租賃當(dāng)事人依法分立、合并的，由變更后的當(dāng)事人繼續(xù)履行租賃合同。前款第（二）項(xiàng)規(guī)定中可以繼續(xù)履行租賃合同者有多人的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商確定承租人。協(xié)商一致的，出租人應(yīng)當(dāng)變更承租人；協(xié)商不一致的，由出租人在可以繼續(xù)履行租賃合同者中確定承租人。租賃關(guān)系變更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住權(quán)。”《上海市房地資源局關(guān)于貫徹實(shí)施《上海市房屋租賃條例》的意見（二）》對“公有居住房屋承租戶名的變更”作了進(jìn)一步規(guī)定：“《上海市房屋租賃條例》中所稱公有居住房屋的“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者變更租賃關(guān)系時，在該承租房屋處實(shí)際居住生活一年以上（特殊情況除外）而且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人，結(jié)婚、出生可以不受上述條件的限制。……承租人死亡的，其生前在本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致，要求變更承租戶名的，出租人應(yīng)予同意。協(xié)商不一致的，出租人應(yīng)當(dāng)按照上款規(guī)定書面確定承租人。承租人死亡，其生前在本處無本市常住戶口的共同居住人的，其生前具有本市常住戶口的配偶和直系親屬協(xié)商一致，要求變更租賃戶名的，出租人應(yīng)予同意。協(xié)商不一致的，出租人應(yīng)當(dāng)按照下列順序書面確定承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的子女（按他處住房情況）；（三）原承租人的父母；（四）原承租人的其他直系親屬（按他處住房情況）。”
這些規(guī)定雖然體現(xiàn)了各地在否定公有住房承租權(quán)作為遺產(chǎn)上面的動搖，但也應(yīng)當(dāng)看到，規(guī)定公有住房使用權(quán)過戶只能由一人申請過戶，符合過戶條件的家庭成員有兩人以上（含兩人）的，應(yīng)當(dāng)達(dá)成一致意見后方申請過戶，這也反映出了其對是否適用《繼承法》等法規(guī)時的猶豫與困惑。至少，現(xiàn)在我國在立法上還沒有確定公產(chǎn)房承租權(quán)的私有屬性，我們也期待公產(chǎn)房承租權(quán)作為“物權(quán)客體”被立法所承認(rèn)。
司法實(shí)踐中，在公產(chǎn)房承租人死亡后因?yàn)榧彝コ蓡T之間無法達(dá)成一致意見而成訟較為普遍。對于原承租人死亡后公產(chǎn)房變更承租人過程中家庭成員之間存在承租權(quán)糾紛的民事案件，各法院的處理方式差別較大：有的法院認(rèn)為，此類案件應(yīng)為行政訴訟受案范圍，不予受理；有的法院給予立案，但在案件審理過程中對于不能經(jīng)過調(diào)解達(dá)成一致意見的，駁回原告起訴；少數(shù)法院對此類案件依照繼承法的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行處理。
應(yīng)當(dāng)說，對于此類案件，目前大部分法院的處理方式是作為行政案件立案受理，而駁回民事案件的起訴。部分地區(qū)的司法政策也持同樣立場。
例如，北京市高級人民法院《關(guān)于因直管公房租賃引發(fā)糾紛的受理問題的意見》規(guī)定，對于“直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人對政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營管理單位依職權(quán)變更直管公房承租人不服提起的訴訟”，“由于涉及政府公房管理部門或直管公房經(jīng)營管理單位依據(jù)其房管職權(quán)審查當(dāng)事人承租資格問題，具有行政管理性質(zhì)，雙方法律地位不平等，應(yīng)作為行政案件立案受理”。
又如，天津市高級人民法院《關(guān)于因直管公產(chǎn)房屋租賃產(chǎn)生爭議案件受理問題的審判委員會紀(jì)要》規(guī)定，“當(dāng)事人之間因變更直管公產(chǎn)房屋承租人發(fā)生爭議提起民事訴訟的，不屬于民事案件受案范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向相應(yīng)的負(fù)責(zé)管理直管公產(chǎn)房屋的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)的經(jīng)營管理單位申請變更。”“對房屋管理機(jī)關(guān)依職權(quán)變更直管公產(chǎn)房屋承租人不服的；申請變更直管公產(chǎn)房屋承租人，房屋管理機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的其他因直管公產(chǎn)房屋租賃產(chǎn)生爭議的行政訴訟”，應(yīng)作為行政訴訟案件受理。
承租人死亡后，符合申請住房租賃過戶的家庭成員無法達(dá)成協(xié)議的，司法實(shí)踐亦有按繼承規(guī)則處理的判例，比較有代表性的是王淑姮訴張潔、第三人天津市宗教房產(chǎn)公司房屋租賃合同糾紛案。該案系再審案件。該案生效裁判認(rèn)為：“關(guān)于上訴人認(rèn)為再審判決違背了公產(chǎn)房不屬于遺產(chǎn)范圍、不可以繼承的法律規(guī)定，要求自己承租訴爭房。訴爭房雖系宗教產(chǎn)公房，但該房屋允許上市置換交易，可直接變現(xiàn)為金錢，具有財(cái)產(chǎn)價值，對于該公產(chǎn)房屋所體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益應(yīng)比照私有財(cái)產(chǎn)的規(guī)則進(jìn)行處理。”對于公產(chǎn)房承租權(quán)比照私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)規(guī)則進(jìn)行處理，該案殊值借鑒。
(來源: 天津市高級人民法院 作者:李超)
