農(nóng)村宅基地使用權繼承問題分析
一、問題的提出—農(nóng)村宅基地使用權能否繼承
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筆者對宅基地使用權繼承問題的思考源于以下一則案例：
王某父親曾向當?shù)卮逦瘯暾埩艘惶幷夭⒔ǚ�。之后王某考上另外一座城市的大學，畢業(yè)之后落戶到該城市工作。王某的父母去世后，老宅因此閑置。后村委會通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集體經(jīng)濟組織成員，按規(guī)定村委會需將其老宅的宅基地使用權收回。要求王某在規(guī)定時間里將宅基地上的附著物拆除并清理。王某認為自己是父母的合法繼承人，有權繼承住宅及宅基地使用權，因此拒絕了村委會的要求。雙方爭執(zhí)不下，村委會將王某告上了法庭，要求法院判決王某返還住宅的宅基地使用權。法院經(jīng)審理認為，農(nóng)村宅基地使用權的取得依據(jù)是農(nóng)民個人的集體經(jīng)濟組織成員身份，王某的戶口早已經(jīng)遷出，其不再是本村的集體經(jīng)濟組織成員，宅基地使用權資格自然也應該隨之消滅，而其父母的宅基地使用權也因死亡的事實而消滅，因此王某及其父母都不再是宅基地使用權的主體。而關于宅基地使用權能否繼承的問題，法院認為，基于身份關系無償從村集體經(jīng)濟組織獲得的宅基地使用權，應作為一種特殊物權，不能作為遺產(chǎn)繼承，因此法院判決王某將該宅基地使用權返還給村委會�！�1】
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上述案例凸顯了我國現(xiàn)行法律之間的矛盾與法律制度的嚴重缺位，根據(jù)《物權法》和《土地管理法》，宅基地使用權被賦予了福利和保障的功能，其流轉(zhuǎn)是被嚴格禁止的。然而，根據(jù)《繼承法》，建造在宅基地之上的農(nóng)村房屋是可以由繼承人依法繼承的。對農(nóng)村宅基地使用權的繼承，立法沒有明確規(guī)定，學術界也缺乏統(tǒng)一定論。本文從農(nóng)村宅基地使用權繼承的理論分歧挖掘入手，繼而在困境原因分析的基礎上提出現(xiàn)實性的解決途徑。
二、有關農(nóng)村宅基地使用權能否繼承的理論分歧
學術界一般將因農(nóng)村房屋繼承引起的宅基地使用權繼承問題分為四種情形:（1）與被繼承人共同生活的同一集體經(jīng)濟組織成員對被繼承人宅基地使用權的繼承；（2）不與被繼承人共同生活但符合宅基地申請條件的本集體組織成員對于身為本集體組織成員的被繼承人宅基地使用權的繼承；（3）不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請條件的本集體組織成員對于身為本集體組織成員的被繼承人宅基地使用權的繼承；（4）非本集體組織成員對于身為本集體組織成員的被繼承人的宅基地使用權的繼承�！�2】
對第一種情形的觀點較為一致，宅基地使用權屬于家庭成員所共同共有的一項權利，繼承人的共有權不因被繼承人的死亡而消滅。對第二種情形，學者之間的爭議也不大，一般都認可繼承人的繼承權，但根據(jù)法律規(guī)定的“ 一戶一宅 ”原則，不得再另行申請宅基地。真正存在分歧的是第三、第四種情形，如何解決此種情形下的沖突問題是本文將要研究的重點。
第三種情形，即不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請條件的本集體組織成員的繼承問題，這種情況面臨的最大障礙就是《土地管理法》第62條，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準�！备鶕�(jù)該規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，不得超量多占。同時，有學者認為，宅基地使用權具有取得上的無償性，若允許本集體內(nèi)不符合宅基地申請條件的人繼承，其所占有宅基地將會無端擴大，損害集體其他成員的利益，有違公平原則，【3】取得是無償，但土地是有限資源，正是基于這種對抗性應該對宅基地使用權的取得有所限制。但是也有支持者認為，房屋依附于宅基地之上，房屋所有權與宅基地使用權具有不可分割性，如果否認宅基地使用權的繼承，勢必分離了房屋所有權和宅基地使用權，導致房屋所有權全部權能的行使便無法實現(xiàn)，從而也就損害了房屋繼承人的權益，造成資源的浪費�！�4】
對第四種情形，即非本集體組織成員的宅基地使用權繼承問題面臨的阻礙和爭議最大，國內(nèi)學者大致有三種不同的觀點。第一種觀點為“否認繼承說”，與上述案例的判決意見持相同觀點，認為宅基地使用權具有一定的人身依附性，其取得需要主體符合特定的身份，即本集體經(jīng)濟組織成員。因此，非本集體經(jīng)濟組織成員無權繼承宅基地使用權；第二種觀點被稱為“可以繼承說”，理由同上述第三種情形中的支持者觀點；第三種觀點為“有限繼承說”，此種觀點認為宅基地使用權不能繼承，但是建造在宅基地之上的房屋可以繼承，不過由于宅基地使用權無法繼承的原因，被繼承之房屋所有權有存在期限，即在不能對房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存續(xù)時間。【5】
三、宅基地使用權繼承困境產(chǎn)生的原因
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首先，法律規(guī)定存在缺失�！段餀喾ā吩凇坝靡嫖餀唷币痪幹袑Ｕ乱�(guī)定了宅基地使用權，這是我國首次獨立的制度安排，凸顯了該權利的重要性，但具體規(guī)范卻極為簡陋。對宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓只是做了法律適用的銜接性規(guī)定，即適用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定。由于時代的差距，《土地管理法》等法律中對宅基地使用權能否隨房屋一起繼承取得，是否有主體資格的限制等問題并未明確�！独^承法》第3條所規(guī)定的遺產(chǎn)范圍中也沒有列舉宅基地使用權。其次，法律之間存在矛盾。如前所述，《繼承法》與《土地管理法》的矛盾在于在繼承發(fā)生時房屋所有權的允許繼承與宅基地使用權不得流轉(zhuǎn)之間的矛盾。
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我國現(xiàn)在實行城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，在城鄉(xiāng)居民各自的權利內(nèi)容方面，采用了區(qū)別對待的方法。二元化的政治制度導致形成了二元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，長期以來，為了國家的工業(yè)化建設，在資源配置方面，采用了犧牲農(nóng)民利益而優(yōu)先發(fā)展工業(yè)建設的模式。城市市場開放程度較高，在經(jīng)濟發(fā)展水平上比農(nóng)村占有優(yōu)勢。國家為了保障農(nóng)村資源的穩(wěn)定和農(nóng)民利益，限制農(nóng)村的資源流進城市，因而規(guī)定農(nóng)民因集體成員身份取得宅基地使用權�！�6】宅基地使用權就成為一項鮮明的帶有社會福利和社會保障性質(zhì)的權利�！�7】
四、農(nóng)村宅基地使用權繼承問題的解決途徑
雖然打破二元結(jié)構(gòu)、放開對農(nóng)村宅基地使用權繼承轉(zhuǎn)讓的限制，是解決宅基地使用權繼承問題的根本途徑，但是這一制度的改革終歸是一個漫長的過程。本文力圖立足現(xiàn)實，在現(xiàn)行制度下尋求解決途徑。
農(nóng)村宅基地使用權的原始取得具有一定的福利性質(zhì)，與取得人的身份性相聯(lián)系，且規(guī)定了“一戶一宅”，這是基于初始公平的考慮�，F(xiàn)行法律和制度出于保障農(nóng)民利益而限制宅基地使用權的身份屬性和流轉(zhuǎn)性具有正當性，但是過于強調(diào)其保障意義，而忽略宅基地使用權作為用益物權的財產(chǎn)權性質(zhì)，這是這一制度設計的弊端，也是造成宅基地繼承問題的根本原因。筆者認為，房屋所有權與宅基地使用權作為物權法上的兩類權利，之間的沖突既然僅僅依靠物權方面的制度去調(diào)整是無法得到有效解決，不如將債權機制引入到繼承關系中。具體解決方法如下：
如果宅基地之上已經(jīng)不存在房屋，則無論是不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請條件的集體組織成員，還是非本集體組織成員，對于宅基地使用權一律不得繼承。
如果宅基地之上仍然存在具有使用價值的房屋，則上述兩類特殊主體都可以享有繼承權，但需要繳納一定的合理費用。準予繼承宅基地的原因是《繼承法》對房屋的保護以及“房地一體”的特點。但如果允許無償使用，于情于法都不合理。鑒于此，繼承人可通過支付一定的費用以獲取繼續(xù)使用宅基地的權利，以此符合民法的公平原則。對于不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請條件的集體組織成員，對其“宅基地的面積超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”的部分向集體組織支付合理的費用；非本集體經(jīng)濟組織成員繼承人對繼承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的費用。一般認為，影響宅基地使用權人繳納費用的因素主要包括【8】：繼承人的身份、獲得宅基地使用權的原因、宅基地使用權與房屋在交易價格中所占比重、宅基地面積與規(guī)定的人均占有面積之間的關系等。具體的可衡量該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟價值，由本地方設立基本標準，允許當事人在一定范圍內(nèi)協(xié)商。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則可以用這筆費用改善村民的福利，以此彌補宅基地福利功能受限后對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶來的利益損失。
注釋：
【1】“農(nóng)村宅基地能否買賣與繼承？”，參見http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后訪問。
【2】徐致遠：《宅基地租賃——解決宅基地使用權繼承問題的一把鑰匙》，載《工會論壇》2008年第7期，第141頁。
【3】徐致遠：《目前學術界宅基地使用權繼承問題觀點綜述》，載《濰坊教育學院學報》2008年第3期，第38頁。
【4】劉云生、任廣浩：《農(nóng)民權利及其法律保障問題研究》，中國社會科學出版社2004年版，第142頁。
【5】陶鐘太朗、楊環(huán)：《繼承法視域下的宅基地使用權—困局與破解》，載《中國土地科學》2011年第7期，第26頁。
【6】參見王留彥：《宅基地使用權和房屋繼承權的沖突探析》，載《改革與戰(zhàn)略》2011年第10期，第38頁。
【7】陳小君、蔣省三：《宅基地使用權制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及立法回應》，載《管理世界》2010年第10期，第8頁。
【8】陳小君、高飛、耿卓、倫海波：《后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)地權利體系與運行機理研究論綱—以對我國十省農(nóng)地問題立法調(diào)查為基礎》，載《西北政法大學學報》2010年第1期，第82頁。
來源：中國法院網(wǎng) 作者：崔西彬
