最高院王丹法官簡(jiǎn)析：宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承
一、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押?jiǎn)栴}
對(duì)宅基地使用權(quán)可否轉(zhuǎn)讓或抵押，一直存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)和地上房屋是農(nóng)民的基本生活條件，如果允許放開(kāi)轉(zhuǎn)讓或抵押，可能導(dǎo)致農(nóng)村土地都被流轉(zhuǎn)出去，導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，也不利于保護(hù)土地資源。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多農(nóng)民進(jìn)入城市，也有不少城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購(gòu)房，已經(jīng)出現(xiàn)宅基地使用權(quán)向外流轉(zhuǎn)的情況，特別是在城市附近或者比較發(fā)達(dá)地區(qū)。宅基地上的房屋屬于農(nóng)民個(gè)人所有，應(yīng)允許轉(zhuǎn)讓或抵押，或者對(duì)轉(zhuǎn)讓或抵押作出一定的限制，以緩解農(nóng)民的資金困難。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和抵押的情況較少，最具爭(zhēng)議的是宅基地上房屋能否轉(zhuǎn)讓或抵押，是否實(shí)行“房地一體主義”。
對(duì)“房地一體主義”應(yīng)如何理解。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第32條、第61條第3款和《物權(quán)法》第146條、第147條、182條的規(guī)定，在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押上，法律采取的是“房地一體主義”。這并不難以理解，采用“房地一體”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是房和地?zé)o法進(jìn)行物理上的分離；從權(quán)利歸屬的角度看，“房地一體”有利于簡(jiǎn)化物權(quán)關(guān)系，因此，宅基地使用權(quán)上的“房地一體主義”，也是學(xué)界的通行觀點(diǎn)。但問(wèn)題是，此處的“地”具體應(yīng)指什么，眾所周知，在城市，“房地一體”中的“地”也并非指土地所有權(quán)，而是建設(shè)用地使用權(quán)。基于前述對(duì)宅基地使用權(quán)特殊性質(zhì)的分析，筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地上房屋的“房地一體”中的“地”不應(yīng)是指宅基地使用權(quán)，而僅指其上設(shè)立的地上權(quán)。因?yàn)檎厥褂脵?quán)實(shí)際上是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，是一種資格權(quán)。不管是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押還是通過(guò)“地隨房走”的方式變相轉(zhuǎn)讓、抵押，如果將宅基地使用權(quán)向無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人流轉(zhuǎn)，集體所有權(quán)必將成為一個(gè)空殼。而如果在宅基地使用權(quán)外另設(shè)一個(gè)單獨(dú)的地上權(quán)以緩沖，則可以解決因宅基地使用權(quán)特殊性導(dǎo)致的僵化問(wèn)題。單獨(dú)設(shè)立的地上權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)一樣，具有單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，可自由流通。
如上所述，只要還堅(jiān)持集體公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度，宅基地使用權(quán)就只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，否則，集體所有權(quán)將名不符實(shí)。正是考慮到了宅基地使用權(quán)的上述特點(diǎn)，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)意見(jiàn)》也明確提出，“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿、有償退出和轉(zhuǎn)讓”，即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。因此，就宅基地使用權(quán)本身來(lái)說(shuō)，不僅不能轉(zhuǎn)讓給城市居民，對(duì)其他的集體經(jīng)濟(jì)組織也不應(yīng)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然在其上設(shè)立地上權(quán)的情況下，地上權(quán)結(jié)合房屋則不應(yīng)受到轉(zhuǎn)讓對(duì)象的限制，這既可以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，又能避免集體所有權(quán)空殼化，同時(shí)還能確保農(nóng)民的福利保障不流失。對(duì)于宅基地使用權(quán)具體如何轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題，根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，可以在專門(mén)設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)然該市場(chǎng)除了價(jià)格發(fā)現(xiàn)和傳遞信息的功能外，還具有對(duì)受讓人的資格審查、權(quán)利登記等職能。此外，對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，筆者認(rèn)為，基于上述分析，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，該流轉(zhuǎn)是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的互通有無(wú)，不影響集體所有權(quán)本身，故不需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意。只不過(guò)在轉(zhuǎn)讓后，再申請(qǐng)宅基地的，本集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)不予批準(zhǔn)。對(duì)于宅基地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}。因?yàn)榈盅荷婕暗絺鶆?wù)不能清償時(shí)需要對(duì)抵押物拍賣或變賣的問(wèn)題，因此，《物權(quán)法》明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能抵押。筆者認(rèn)為，如果允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，則理論上也應(yīng)允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部抵押，但考慮到《物權(quán)法》對(duì)此做了明確規(guī)定，而且抵押主要是向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款融資的擔(dān)保，一般很少在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部設(shè)定抵押，因此，可以延續(xù)《物權(quán)法》禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定。但根據(jù)“2014年中央1號(hào)文件”的要求，要“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，而目前在抵押上，《物權(quán)法》采用的也是“地隨房走”的原則，因此，應(yīng)明確住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押后，“隨房走”的“地”不是宅基地使用權(quán)，而是地上權(quán)，該地上權(quán)作為用益物權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)一樣，是有期限的。即使因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)導(dǎo)致房地轉(zhuǎn)讓，則在該地上權(quán)到期后，宅基地使用權(quán)人或集體所有權(quán)人仍可以依法收回該宅基地。
二、宅基地使用權(quán)能否繼承的問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，應(yīng)考慮不同的情況，如果子女已經(jīng)與父母分戶另行申請(qǐng)了宅基地，則在父母已經(jīng)去世沒(méi)有其他成員的情況下，就原來(lái)父母的戶來(lái)說(shuō)，戶本身不復(fù)存在，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有權(quán)收回該宅基地另行分配；如果子女沒(méi)有與父母分戶，還與父母一同生活，則由于原來(lái)的戶還有其他成員，不發(fā)生繼承的問(wèn)題；如果子女已經(jīng)不具有本集體成員資格，基于宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性，該子女不應(yīng)享有對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)，但對(duì)其上所設(shè)地上權(quán)或房屋本身，應(yīng)作為被繼承人的財(cái)產(chǎn)，可予繼承。
