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最高院王丹法官簡(jiǎn)析:宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承
         發(fā)布者:   發(fā)布時(shí)間:2016/6/20   閱讀:1317次 ;分享到:
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 最高院王丹法官簡(jiǎn)析:宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承

一、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押?jiǎn)栴}

 對(duì)宅基地使用權(quán)可否轉(zhuǎn)讓或抵押,一直存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)和地上房屋是農(nóng)民的基本生活條件,如果允許放開(kāi)轉(zhuǎn)讓或抵押,可能導(dǎo)致農(nóng)村土地都被流轉(zhuǎn)出去,導(dǎo)致農(nóng)民流離失所,也不利于保護(hù)土地資源。另一種意見(jiàn)認(rèn)為,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,很多農(nóng)民進(jìn)入城市,也有不少城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購(gòu)房,已經(jīng)出現(xiàn)宅基地使用權(quán)向外流轉(zhuǎn)的情況,特別是在城市附近或者比較發(fā)達(dá)地區(qū)。宅基地上的房屋屬于農(nóng)民個(gè)人所有,應(yīng)允許轉(zhuǎn)讓或抵押,或者對(duì)轉(zhuǎn)讓或抵押作出一定的限制,以緩解農(nóng)民的資金困難。筆者認(rèn)為,實(shí)踐中,宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和抵押的情況較少,最具爭(zhēng)議的是宅基地上房屋能否轉(zhuǎn)讓或抵押,是否實(shí)行房地一體主義。

對(duì)房地一體主義應(yīng)如何理解。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第32條、第61條第3款和《物權(quán)法》第146條、第147條、182條的規(guī)定,在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押上,法律采取的是房地一體主義。這并不難以理解,采用房地一體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是房和地?zé)o法進(jìn)行物理上的分離;從權(quán)利歸屬的角度看,房地一體有利于簡(jiǎn)化物權(quán)關(guān)系,因此,宅基地使用權(quán)上的房地一體主義,也是學(xué)界的通行觀點(diǎn)。但問(wèn)題是,此處的具體應(yīng)指什么,眾所周知,在城市,房地一體中的也并非指土地所有權(quán),而是建設(shè)用地使用權(quán)。基于前述對(duì)宅基地使用權(quán)特殊性質(zhì)的分析,筆者認(rèn)為,農(nóng)村宅基地上房屋的房地一體中的不應(yīng)是指宅基地使用權(quán),而僅指其上設(shè)立的地上權(quán)。因?yàn)檎厥褂脵?quán)實(shí)際上是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,是一種資格權(quán)。不管是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押還是通過(guò)地隨房走的方式變相轉(zhuǎn)讓、抵押,如果將宅基地使用權(quán)向無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人流轉(zhuǎn),集體所有權(quán)必將成為一個(gè)空殼。而如果在宅基地使用權(quán)外另設(shè)一個(gè)單獨(dú)的地上權(quán)以緩沖,則可以解決因宅基地使用權(quán)特殊性導(dǎo)致的僵化問(wèn)題。單獨(dú)設(shè)立的地上權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)一樣,具有單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),可自由流通。

如上所述,只要還堅(jiān)持集體公有制的基本經(jīng)濟(jì)制度,宅基地使用權(quán)就只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn),否則,集體所有權(quán)將名不符實(shí)。正是考慮到了宅基地使用權(quán)的上述特點(diǎn),《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)意見(jiàn)》也明確提出,探索進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿、有償退出和轉(zhuǎn)讓,即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。因此,就宅基地使用權(quán)本身來(lái)說(shuō),不僅不能轉(zhuǎn)讓給城市居民,對(duì)其他的集體經(jīng)濟(jì)組織也不應(yīng)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然在其上設(shè)立地上權(quán)的情況下,地上權(quán)結(jié)合房屋則不應(yīng)受到轉(zhuǎn)讓對(duì)象的限制,這既可以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,又能避免集體所有權(quán)空殼化,同時(shí)還能確保農(nóng)民的福利保障不流失。對(duì)于宅基地使用權(quán)具體如何轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題,根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定,可以在專門(mén)設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)轉(zhuǎn)讓,當(dāng)然該市場(chǎng)除了價(jià)格發(fā)現(xiàn)和傳遞信息的功能外,還具有對(duì)受讓人的資格審查、權(quán)利登記等職能。此外,對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意,筆者認(rèn)為,基于上述分析,宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn),該流轉(zhuǎn)是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的互通有無(wú),不影響集體所有權(quán)本身,故不需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意。只不過(guò)在轉(zhuǎn)讓后,再申請(qǐng)宅基地的,本集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)不予批準(zhǔn)。對(duì)于宅基地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}。因?yàn)榈盅荷婕暗絺鶆?wù)不能清償時(shí)需要對(duì)抵押物拍賣或變賣的問(wèn)題,因此,《物權(quán)法》明確規(guī)定,宅基地使用權(quán)不能抵押。筆者認(rèn)為,如果允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,則理論上也應(yīng)允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部抵押,但考慮到《物權(quán)法》對(duì)此做了明確規(guī)定,而且抵押主要是向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款融資的擔(dān)保,一般很少在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部設(shè)定抵押,因此,可以延續(xù)《物權(quán)法》禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定。但根據(jù)“2014年中央1號(hào)文件的要求,要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,而目前在抵押上,《物權(quán)法》采用的也是地隨房走的原則,因此,應(yīng)明確住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押后,隨房走不是宅基地使用權(quán),而是地上權(quán),該地上權(quán)作為用益物權(quán),與建設(shè)用地使用權(quán)一樣,是有期限的。即使因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)導(dǎo)致房地轉(zhuǎn)讓,則在該地上權(quán)到期后,宅基地使用權(quán)人或集體所有權(quán)人仍可以依法收回該宅基地。

二、宅基地使用權(quán)能否繼承的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為,應(yīng)考慮不同的情況,如果子女已經(jīng)與父母分戶另行申請(qǐng)了宅基地,則在父母已經(jīng)去世沒(méi)有其他成員的情況下,就原來(lái)父母的戶來(lái)說(shuō),戶本身不復(fù)存在,集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有權(quán)收回該宅基地另行分配;如果子女沒(méi)有與父母分戶,還與父母一同生活,則由于原來(lái)的戶還有其他成員,不發(fā)生繼承的問(wèn)題;如果子女已經(jīng)不具有本集體成員資格,基于宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性,該子女不應(yīng)享有對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán),但對(duì)其上所設(shè)地上權(quán)或房屋本身,應(yīng)作為被繼承人的財(cái)產(chǎn),可予繼承。

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