一、申請條件的審查
《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十條規(guī)定：“申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當符合下列條件：（一）申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；（二）有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)。”例如：
1.當事人提供的證據(jù)不能證明其對宅基地有合法的使用權(quán)，其與爭議土地不具有直接利害關(guān)系，不符合土地權(quán)屬爭議的申請條件。——（2018）最高法行申5291號
2.當事人未說明與其發(fā)生土地權(quán)屬爭議的個人或單位，其以使用宅基地多年為由要求行政機關(guān)進行單方確權(quán)，不符合土地權(quán)屬爭議的申請條件。——（2019）最高法行申12588號
3.宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以依法取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)也因集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失而喪失。當事人不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，也不能繼承宅基地使用權(quán)，其與爭議土地不具有直接利害關(guān)系。--（2017）最高法行申6780號
4.宅基地使用權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民，不包括城鎮(zhèn)居民，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。宅基地實行“一戶一宅”原則，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。當事人如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，且已將原有宅基地轉(zhuǎn)讓他人，其與爭議土地不具有利害關(guān)系。——（2017）最高法行申6361號
二、處理機關(guān)的審查
1.原《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定:“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。……，個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。”當事人對宅基使用權(quán)的歸屬主張權(quán)利，屬土地權(quán)屬爭議，該爭議應(yīng)先經(jīng)過鄉(xiāng)或縣級人民政府處理，其直接向法院起訴要求判令行政機關(guān)確權(quán)，不符合法律規(guī)定。——（2019）最高法行申6608號
2.在與民事法律關(guān)系交織狀態(tài)下，土地權(quán)屬登記背后的民事基礎(chǔ)關(guān)系，屬于另一法律關(guān)系，在沒有當事人對其提出一并審理的情況下，應(yīng)當由民事途徑另案解決。對于權(quán)屬爭議，當事人可通過提起民事訴訟確立權(quán)利歸屬狀態(tài)后，再由行政機關(guān)作出相應(yīng)處理。——（2018）最高法行申6790號
三、案件范圍的審查
1.《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條規(guī)定：“下列案件不作為爭議案件受理：(一)土地侵權(quán)案件；(二)行政區(qū)域邊界爭議案件；(三)土地違法案件；(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件；(五)其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。”
例如：當事人訴稱村委會對其房屋宅基地采取了“強迫借用”、“強制拆毀”、“強制收回”等行為，應(yīng)屬侵權(quán)案件，不屬于《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》規(guī)定的爭議案件受理范圍。——（2019）最高法行申14472號
2.由于政府在頒發(fā)土地權(quán)利證書前會進行土地權(quán)利來源的調(diào)查和審核，一般而言，當事人取得土地權(quán)利證書后，土地權(quán)屬已經(jīng)清楚、明確，無需再行申請確權(quán)。《國土資源部辦公廳關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》明確：“土地權(quán)屬爭議是指土地登記前，土地權(quán)利利害關(guān)系人因土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后第三人對其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人可根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機關(guān)申請更正登記，也可向原登記機關(guān)的上級主管機關(guān)提出行政復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟……”
a.例如：當事人對已經(jīng)登記在他人名下宅基地，以超出證載土地四至范圍、侵犯其宅基地使用權(quán)為由，提出權(quán)屬爭議，行政機關(guān)一般不能作為土地權(quán)屬爭議案件受理。——（2018）最高法行申8965號
b.例如：當事人對土地登記檔案中個別事項記載的真實性問題有異議，可以在宅基地使用權(quán)登記案件中尋求救濟，不宜要求對宅基地使用權(quán)重新確權(quán)。——（2018）最高法行申1361號
c.例外情形：《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二條規(guī)定，土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議，且該辦法第十四條列舉的排除土地權(quán)屬爭議的案件并不包括已經(jīng)頒發(fā)土地證的案件。《國土資源部辦公廳關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》關(guān)于“土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議”的規(guī)定，是指已經(jīng)發(fā)證的土地登記對土地權(quán)屬、四至范圍界定清楚明確，無需進行土地權(quán)屬確權(quán)的情形。如果根據(jù)已經(jīng)核發(fā)的宅基地使用權(quán)證無法確定爭議土地權(quán)屬，當事人申請確權(quán)的，仍應(yīng)當屬于土地權(quán)屬確權(quán)爭議。——（2018）最高法行申2009號
3.土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理，主要是對當事人土地權(quán)利存續(xù)期間的權(quán)利歸屬產(chǎn)生的爭議進行確權(quán)，土地權(quán)利存續(xù)期間既包括土地權(quán)利的現(xiàn)實存在期間也包括曾經(jīng)存在期間。實踐中比較常見的情況是當事人對現(xiàn)在的土地權(quán)利歸屬產(chǎn)生爭議，要求人民政府確定爭議權(quán)利的歸屬。就曾經(jīng)存在的土地權(quán)利而言，雖然該權(quán)利已經(jīng)不再歸屬爭議當事人，但土地權(quán)利的財產(chǎn)利益因某一法律事實轉(zhuǎn)化為其他權(quán)利形態(tài)后，就可能進一步影響爭議當事人之間的現(xiàn)實財產(chǎn)利益，因此，當事人之間對曾經(jīng)存在的土地權(quán)利歸屬產(chǎn)生的爭議與對現(xiàn)存的土地權(quán)利歸屬產(chǎn)生的爭議具有同樣的現(xiàn)實意義，當事人就此申請人民政府確權(quán)，當然屬于人民政府土地權(quán)屬爭議確權(quán)的職責范圍。如本案，爭議宅基地被依法征收說明土地性質(zhì)發(fā)生改變，與爭議宅基地使用權(quán)屬分屬不同法律關(guān)系。行政機關(guān)作出的被訴行政處理決定，意在確認土地權(quán)屬或依法征收后補償利益的歸屬。——（2018）最高法行申5877號
四、處理內(nèi)容的審查
1.《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第九條規(guī)定：“當事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。”第十九條規(guī)定：“土地權(quán)屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應(yīng)當及時向負責調(diào)查處理的國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料。”根據(jù)上述規(guī)定，土地權(quán)屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任。--（2018）最高法行申6280號
2.《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第三條規(guī)定，調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，法庭應(yīng)當對全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，全面、客觀和公正地進行分析判斷，準確認定案件事實。據(jù)此，宅基地權(quán)屬爭議處理要符合處理土地確權(quán)爭議的基本原則和證據(jù)分析判斷的基本方法。具體來說，行政機關(guān)作出宅基地確權(quán)決定時，應(yīng)當明確爭議宅基地的面積、四至等具體情況，查清爭議宅基地的權(quán)屬來源以及變更情況，確定爭議各方是否具有爭議宅基地的合法權(quán)益，作到權(quán)屬清楚、證據(jù)充分、程序合法。——（2019）最高法行申3649號
a.例如：行政機關(guān)受理當事人的土地權(quán)屬爭議后，向各方當事人以及相關(guān)人員進行了調(diào)查了解，審查核實了爭議雙方提交的證據(jù)材料，并組織了現(xiàn)場勘驗，作出被訴處理決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，體現(xiàn)了從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實的處理原則。——（2017）最高法行申8605號
b.例如：行政機關(guān)受理當事人的土地權(quán)屬爭議申請后，依法指定承辦人對爭議事實進行調(diào)查處理，審查爭議各方提交的證據(jù)材料，查閱相關(guān)土地登記資料，對爭議地現(xiàn)狀進行實地測繪，并對相關(guān)證據(jù)進行分析認定，查證屬實后，組織各方進行調(diào)解。在調(diào)解未果的情況下，作出被訴處理決定，該處理決定符合法定程序。——（2018）最高法行申2009號
c.例如：行政機關(guān)對于當事人占用土地是否于法有據(jù)、是否經(jīng)合法審批未予考慮,直接依據(jù)當事人長期占有涉案宅基地的事實,將爭議之地全部確權(quán)給當事人，缺乏事實和法律依據(jù)。——（2018）最高法行申3837號
d.例如：宅基地確權(quán)案件直接涉及第三人合法權(quán)益的保護，行政機關(guān)在超過舉證期限后，主動向人民法院提交證據(jù)，證明案件事實的真實性，經(jīng)審查該證據(jù)符合可定案證據(jù)的法定條件，人民法院應(yīng)當予以采信。——（2018）最高法行申2009號
e.例如：一般而言，行政行為是行政機關(guān)根據(jù)作出時的事實、證據(jù)和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也只能以該作出時的事實、證據(jù)和法律為標準，而不能以后續(xù)變化的事實、證據(jù)或法律規(guī)范作為評價原行政行為合法性的依據(jù)。否則，將不利于法律秩序的穩(wěn)定，有損行政行為的公定力和法的安定性。行政機關(guān)在收到當事人提出的確權(quán)申請之后，對涉案土地權(quán)屬爭議雙方及相關(guān)人員進行調(diào)查并核實相關(guān)證據(jù)。鑒于當事人并未在該行政程序中提交新證據(jù)，行政機關(guān)以現(xiàn)有證據(jù)無法認定當事人系宅基地使用權(quán)人為由作出被訴爭議決定，并無明顯不當。針對新證據(jù)的證據(jù)能力及證據(jù)效力，宜由行政機關(guān)先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。
3.人民政府在調(diào)處宅基地權(quán)屬糾紛案件時，應(yīng)當首先依據(jù)有效的權(quán)屬證明和不同歷史時期的確權(quán)文件等證據(jù)材料作為確定權(quán)屬的依據(jù)。在同一證據(jù)材料存在瑕疵或者不同證據(jù)材料之間存在矛盾時，可以根據(jù)優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則的證明要求，綜合分析認定案件事實，本著有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理、有利于社會和諧穩(wěn)定的原則公平、公正地確定權(quán)利歸屬。——（2019）最高法行申5100號
4.人民政府處理土地權(quán)屬爭議時，爭議各方均不能提供可以采信的證據(jù)的，可以根據(jù)土地利用狀況和公平、公正、合理的原則，從尊重歷史，面對現(xiàn)實，有利社會關(guān)系盡快穩(wěn)定的原則出發(fā)，確認土地權(quán)屬。
a.例如：爭議宅基地不存在重疊情形，土地及房屋均形成明確的邊界。行政機關(guān)經(jīng)過調(diào)查，按照公平、公正、合理、尊重歷史、面對現(xiàn)實的原則，根據(jù)土地利用狀況，決定維持土地使用現(xiàn)狀，任何一方不得隨意改變，認定事實清楚，程序合法。——（2019）最高法行申3711號
b.例如：在因歷史原因沒有本案相關(guān)地籍檔案、當事人也不能提供其宅基地合法有效的原始權(quán)屬憑證或其他有效證據(jù)的情況下，經(jīng)過實地測量并根據(jù)當事人現(xiàn)有宅基地使用情況和房屋現(xiàn)狀，確定宅基地使用面積，進而作出被訴確權(quán)決定，并不違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。——（2018）最高法行申3749號
5.人民政府調(diào)處土地權(quán)屬糾紛，必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩，考慮歷史和現(xiàn)實狀況，實事求是作出處理，原則上應(yīng)當將爭議土地確權(quán)給長期管理使用爭議土地的一方當事人。——（2019）最高法行申4015號
五、其他具體情形
1.房地一體轉(zhuǎn)移是房地產(chǎn)交易的一般原則，即房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時，該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)亦同時轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十七條等均體現(xiàn)房地一體轉(zhuǎn)移原則即房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時，該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)亦同時轉(zhuǎn)讓。當事人主張“賣房不賣地”，但未能提供證據(jù)予以證實。按照房地一體轉(zhuǎn)移原則，行政機關(guān)經(jīng)確權(quán)認定當事人出賣住房亦包括宅基地一并出賣，并無不當。——（2020）最高法行申1125號
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員使用集體土地建住宅，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記應(yīng)當以批準用地文件為依據(jù)，載明宅基地使用權(quán)的集體土地使用證為宅基地使用權(quán)人享有土地權(quán)利的證明。當事人持有房屋所有權(quán)證不能作為其享有宅基地使用權(quán)的證明，該證載明的房屋四鄰范圍不能認定為宅基地的占地范圍，宅基地使用權(quán)應(yīng)當以所批準宅基地占地的四至范圍為準。——（2017）最高法行申7461號
3.原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的集體土地，只有在被依法征收后，才能變?yōu)閲型恋�。未�?jīng)土地征收程序，僅僅是規(guī)劃變更，將農(nóng)民所在村、組的集體土地納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍，農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份整建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用�，原屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的集體土地，并不能當然地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋�。未�?jīng)法定程序，土地權(quán)屬性質(zhì)不得隨意變更。行政機關(guān)在涉案土地性質(zhì)尚需進一步明確之前，進行宅基地確權(quán)，缺乏法律依據(jù)。——（2018）最高法行申4928號、(2017)最高法行申8929號
4.《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第六條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’。對于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地，應(yīng)當查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。”此為非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地確權(quán)的情形和條件——（2019）最高法行申5716號
5.《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十八條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權(quán)由集體收回。”涉案宅基地倒塌，之后亦未重建，故房屋產(chǎn)權(quán)已經(jīng)滅失，宅基地已由村集體收回。當事人作為原宅基地使用人的繼承人不可能通過繼承房屋的方式或取得宅基地使用權(quán)。行政機關(guān)將爭議土地確權(quán)給村集體所有，于法有據(jù)。——（2018）最高法行申232號
6.《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定：“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。”當事人取得的宅基地房屋已倒塌，之后一直沒有恢復(fù)使用，至今早已超過兩年，依法應(yīng)不確認土地使用權(quán)。——（2017）最高法行申6432號
7.《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條關(guān)于“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的由集體報縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”的規(guī)定，屬于行政機關(guān)的管理性規(guī)定，并非直接判斷村民是否失去宅基地使用權(quán)的法律依據(jù)，行政機關(guān)沒有經(jīng)過任何程序，直接在確權(quán)程序中認定當事人失去宅基地使用權(quán)，屬于適用法律錯誤。——（2018）最高法行申2353號
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