（一）認(rèn)識(shí)房改房與普通商品房買賣的區(qū)別，公平確定雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)
房改房是在住房制度改革中城鎮(zhèn)職工按政策規(guī)定的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買的公有住房，包括國(guó)家所有的住房和集體所有的住房。[5]其中屬于集體企業(yè)單位所有的公房數(shù)量不大，主要是國(guó)有公房。
房改房產(chǎn)權(quán)與普通商品房產(chǎn)權(quán)同屬物權(quán)中的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，在這個(gè)法律屬性和本質(zhì)層面上，兩者并無(wú)二致。但由于房改房畢竟是在特定歷史條件下的產(chǎn)物，具有歷史階段性，其產(chǎn)權(quán)與普通商品房產(chǎn)權(quán)確實(shí)存在諸多的不同，主要表現(xiàn)在：①主體不同。普通商品房產(chǎn)權(quán)主體非特定，任何個(gè)人和單位都可以在房地產(chǎn)交易市場(chǎng)上購(gòu)買商品房，成為所有權(quán)人；而房改房產(chǎn)權(quán)主體則限于原公有住房產(chǎn)權(quán)單位的具有行政隸屬關(guān)系的職工，并且每個(gè)職工家庭只享受一次按成本價(jià)或標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購(gòu)買房改房的機(jī)會(huì)。②客體來(lái)源不同。普通商品房產(chǎn)權(quán)客體來(lái)源于一般房地產(chǎn)交易市場(chǎng)；房改房產(chǎn)權(quán)客體的來(lái)源則是原產(chǎn)權(quán)單位通過(guò)財(cái)政撥款和公有企業(yè)單位籌集資金的方式建成的自管公房或房管部門的直管公房。③價(jià)格不同。購(gòu)買普通商品房的價(jià)格完全由市場(chǎng)的供需關(guān)系確定；房改房的價(jià)格由國(guó)家房改政策決定，通常有成本價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)價(jià)兩種，[6]價(jià)格都大大低于房屋的實(shí)際價(jià)值。④權(quán)利范圍不同。普通商品房的產(chǎn)權(quán)人享有絕對(duì)的對(duì)特定房屋進(jìn)行管領(lǐng)、支配并享受物之利益的排他性權(quán)利；以成本價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購(gòu)買的房改房，購(gòu)房人并不享有完全的物權(quán)，其權(quán)利范圍受到政策限制（按照國(guó)發(fā)(1994)43號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》[7]的規(guī)定，以成本價(jià)購(gòu)買的房改房，產(chǎn)權(quán)為個(gè)人所有，但一般須住用五年后才可上市交易）。
可見(jiàn)，普通商品房買賣是平等商事主體依據(jù)民法、合同法及市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，通過(guò)平等協(xié)商、簽訂合同，實(shí)現(xiàn)各自權(quán)利的行為；而房改房買賣則是根據(jù)國(guó)家房改政策，按照所在單位公房出售方案，職工以成本價(jià)或標(biāo)準(zhǔn)價(jià)購(gòu)買公有住房以實(shí)現(xiàn)享受國(guó)家的福利待遇的行為，受益人不僅僅是職工個(gè)人，還包括職工的全體家庭成員。商品房和房改房買賣的不同性質(zhì)，決定了兩種房屋買賣關(guān)系的當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的差異。法院審理公房買賣糾紛案件時(shí)，須在法律適用過(guò)程中依據(jù)立法原則既探究法律條文的真義，又能考量當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。在各國(guó)的立法中公平原則一直是作為一個(gè)高位原則而對(duì)其他民法原則和具體法律條文起指導(dǎo)作用。公平強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利和義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)在相互關(guān)聯(lián)的社會(huì)主體之間的合理分配或分擔(dān)。這種分配或分擔(dān)的結(jié)果與其付出相適應(yīng)，并能夠?yàn)楫?dāng)事人和社會(huì)所認(rèn)可。[8]所以法官應(yīng)抓住糾紛的主要矛盾，公平地確定職工個(gè)人與單位之間的權(quán)利義務(wù)甚至職工個(gè)人與家庭成員之間的權(quán)利義務(wù)，妥善解決糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和家庭穩(wěn)定。
（二）對(duì)房改房買賣合同雙方當(dāng)事人的權(quán)益給予平等保護(hù)
平等既是憲法的價(jià)值,又是法律適用的原則,平等保護(hù)原則為司法實(shí)踐中法官正確處理各類糾紛提供了基本的法律依據(jù)。
在房改前，國(guó)有公房的產(chǎn)權(quán)具有單一性和不可分割性，公有住房的權(quán)利主體是國(guó)家，而產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是通過(guò)代理關(guān)系由全民所有制單位享有。因?yàn)楣凶》繌脑搭^上說(shuō)是國(guó)有資產(chǎn)，由國(guó)家授權(quán)單位經(jīng)營(yíng)管理，單位不是公有住房的最終產(chǎn)權(quán)人，只具有國(guó)家所授予的形式上的產(chǎn)權(quán)人資格，所以單位在出售公有住房時(shí)都必須按照國(guó)家房改政策制定方案并實(shí)施。同時(shí)，我國(guó)公有住房的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不清晰。房改前國(guó)家在住房領(lǐng)域扮演著雙重角色:國(guó)家制定住房政策,同時(shí)也通過(guò)單位投資住房建設(shè)，中央政府是城市住房的唯一供給者。根據(jù)世界銀行的研究,在1980年之前,超過(guò)90%的住房投資是由國(guó)家預(yù)算提供的。隨著改革的推進(jìn),中央政府成功地實(shí)現(xiàn)了住房供給責(zé)任由中央和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)的轉(zhuǎn)變,到1988年國(guó)家在住房投資中僅承擔(dān)了16%,而單位則負(fù)擔(dān)了接近52%的資金。[9]可見(jiàn)單位的權(quán)益不可忽視。
另一方面，在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)內(nèi)地實(shí)行的是低工資制度，作為對(duì)職工勞動(dòng)的補(bǔ)償，同時(shí)實(shí)行了低租金的住房制度和公費(fèi)醫(yī)療制度。但這些補(bǔ)償是不充分的，低工資加上低租金的住房和公費(fèi)醫(yī)療福利待遇，與職工的勞動(dòng)付出之間仍存在差距。[10]所以說(shuō)，在國(guó)家與全民所有制單位投資建設(shè)的公有住房中，凝結(jié)有全體職工巨額住房消費(fèi)價(jià)值的公有住房產(chǎn)權(quán)，在房改中不能簡(jiǎn)單地排除全體職工的房產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)合理地根據(jù)國(guó)家、單位與全體職工在住房中的出資比例劃分各自對(duì)公有住房的產(chǎn)權(quán)比例。據(jù)此，有觀點(diǎn)主張職工符合房改條件就有權(quán)購(gòu)買房改房，購(gòu)房后就擁有完全的房屋所有權(quán)，關(guān)于服務(wù)年限的約定是無(wú)效條款。[11]
但在個(gè)案中，作為具體的購(gòu)房主體的職工個(gè)人與上述“全體職工”是不同的概念，該購(gòu)房職工的權(quán)利也不能等同于“全體職工”的權(quán)利。房改房糾紛案件的當(dāng)事人是售房單位和與其具有行政隸屬關(guān)系的職工，房改房的價(jià)款優(yōu)惠是依身份關(guān)系取得的利益，這種利益具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)；而房改房作為一種資源性財(cái)產(chǎn)，存量有限。所以作為支配社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益分配的原則，應(yīng)該確保市場(chǎng)中每個(gè)主體起跑線的平等，即機(jī)會(huì)上的平等；作為個(gè)體的職工，他們與單位之間的服務(wù)關(guān)系各有不同，如果免除特殊限制條款采取一刀切，實(shí)際上是免除了某些當(dāng)事人應(yīng)盡的義務(wù)，破壞了合同雙方給付之間的等值性；作為公有住房所有權(quán)人的法人單位，它們與一般的自然人在房屋主體地位上沒(méi)有任何不同，其所有權(quán)享有權(quán)利的方式和所有權(quán)受法律保護(hù)的方式也沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只不過(guò)所有權(quán)主體的性質(zhì)不同罷了。因此對(duì)房改房買賣合同雙方當(dāng)事人的權(quán)益應(yīng)給予平等保護(hù)，強(qiáng)調(diào)主體不分大小強(qiáng)弱、不分性質(zhì)，其所享有的權(quán)利內(nèi)容相同、交易和保護(hù)規(guī)則相同，既要保證作為特殊主體的購(gòu)買者的權(quán)利，也要保證國(guó)有資產(chǎn)不被流失。[12]即維護(hù)和平衡當(dāng)事人之間的利益，使職工所取得的財(cái)產(chǎn)與其履行的義務(wù)大體相當(dāng)，使合同中雙方的給付基本平衡。當(dāng)然這種合同的 “等值”很難有一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，只能在案件審理中由法院權(quán)衡、裁量。
（三）民法原則和房改政策優(yōu)先適用
法律規(guī)范最為典型的兩種形態(tài)是法律規(guī)則與法律原則。在不完備的法律體系中，很可能存在適用于某個(gè)個(gè)案的規(guī)則暫時(shí)缺位的情形，即“關(guān)于某一個(gè)法律問(wèn)題，法律依其內(nèi)在目的及規(guī)范計(jì)劃，應(yīng)有所規(guī)定，而未設(shè)規(guī)定�！盵13]當(dāng)這種情形出現(xiàn)時(shí)，規(guī)則理論主張法官可行使自由裁量權(quán)，而原則理論主張通過(guò)適用法律原則來(lái)衡平個(gè)案正義。
在大陸法系，住房所有權(quán)作為重要的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，是物權(quán)法中的權(quán)利形態(tài)。房改房作為住房制度改革中處于過(guò)渡階段的權(quán)利類型，其不動(dòng)產(chǎn)的法律屬性和本質(zhì)與其它不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類型并無(wú)不同，所以國(guó)家沒(méi)有專門立法也無(wú)需專門立法來(lái)對(duì)房改房予以調(diào)整，也沒(méi)有在物權(quán)法中予以特別規(guī)定。正是由于這個(gè)原因，在因購(gòu)房職工離職而導(dǎo)致的房改房買賣合同糾紛中，法律適用成為爭(zhēng)議的核心。實(shí)踐中有人主張買賣雙方是平等的民事主體，應(yīng)該適用《合同法》的規(guī)定；[14]也有人主張合同雙方除買賣關(guān)系外，還存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，非一般商品交易。[15]
主張適用《合同法》的依據(jù)源于最高人民法院于1990年2月17日發(fā)布（89）民他字第50號(hào)《最高人民法院關(guān)于公產(chǎn)房屋的買賣及買賣協(xié)議簽訂后一方是否可以翻悔問(wèn)題的復(fù)函》。該復(fù)函認(rèn)為公有房屋買賣協(xié)議簽訂后，在辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)前，一方提出解除買賣協(xié)議的，應(yīng)認(rèn)定為該民事法律行為依法尚未成立，一方翻悔是允許的。但在2000年7月23日最高人民法院發(fā)布的法釋（2000 ）20號(hào)司法解釋中廢止了這一復(fù)函的效力，廢止的原因在于“1999年3月15日全國(guó)人民代表大會(huì)已經(jīng)通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)合同法》，原依據(jù)《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)合同法》有關(guān)規(guī)定作出的該司法解釋不再適用。”因此，廢止該復(fù)函被理解為公有房屋的買賣應(yīng)適用《合同法》，買賣雙方是平等的民事主體。
主張不適用《合同法》的認(rèn)為，房改房是依公房使用權(quán)人職工身份所帶來(lái)的折價(jià)優(yōu)惠，在房屋成本價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行折扣計(jì)算對(duì)價(jià)，由購(gòu)房職工獲取房屋所有權(quán)的房屋。因而購(gòu)房協(xié)議的主體并非平等主體，這個(gè)協(xié)議也并非法律行為，而是仍然具有國(guó)家分配性質(zhì)。根據(jù)《合同法》第二條的規(guī)定："本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。"據(jù)此，適用合同法的主體應(yīng)是在法律上具有獨(dú)立人格，彼此地位平等，相互之間不存在服從、隸屬、從屬關(guān)系的當(dāng)事人。故房改房買賣這種非法律行為不能依《合同法》的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。
理論上講，“上位規(guī)范優(yōu)先下位規(guī)范”、“新法優(yōu)于舊法”或“特別法優(yōu)于普通法”，但在房改房合同糾紛中依此仍不足以妥當(dāng)解決問(wèn)題。此現(xiàn)狀下，在相互沖突的原則和規(guī)則間建立優(yōu)先關(guān)系，猶為重要。規(guī)則優(yōu)先論的弱點(diǎn)在于，它把規(guī)則的具體性、可操作性等同于規(guī)則的正當(dāng)性和效力上的優(yōu)先性。而從規(guī)范性法學(xué)方法論的角度來(lái)看，在特殊案件中，在一定條件下，規(guī)則也可能需要讓位于原則，以實(shí)現(xiàn)法的正義性。[16]從房改房案件所反映的法律事實(shí)可知，公房出售既不適用城市房地產(chǎn)管理法，也不能完全適用合同法，更不能適用商品房銷售管理辦法和城市商品房預(yù)售管理辦法及相關(guān)司法解釋，[17]而民法基本原則中的平等、公平等價(jià)有償原則都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，應(yīng)該成為司法審判中衡平個(gè)案正義與公平的基準(zhǔn)。
同時(shí)，廣義的法律原則包括原則和政策，[18]原則與政策的區(qū)分主要是針對(duì)功利主義，原則有利于個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，而政策則關(guān)注集體目標(biāo)和公共利益。民法是個(gè)人利益的本位法和個(gè)人權(quán)利的維護(hù)法，并不當(dāng)然有利于整個(gè)社會(huì)的公共利益，在有些情況下甚至?xí)䦟?duì)抗社會(huì)的公共利益�？梢�(jiàn)房改政策作為房改房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的依據(jù)，在司法審判中不應(yīng)被排除于優(yōu)先適用之外。法官在具體案件中必須依據(jù)各種事實(shí)關(guān)系與法律規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行對(duì)照，以衡平的倫理性理念為指導(dǎo)，作出價(jià)值判斷。
“徒法不足以自行”，法治的價(jià)值包含立法和司法兩翼，何況是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)實(shí)暴露出越來(lái)越多的深層次問(wèn)題，期待司法的回應(yīng)，期待法院和法官根據(jù)法律的精神，在具體的案例中發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的元素，用司法權(quán)力維護(hù)公平正義，破解實(shí)踐中出現(xiàn)的改革難題。
（文章摘錄自：房改房糾紛案件的法律適用——湯某訴教育部公有住房買賣合同糾紛案評(píng)析 作者：潘文軍 出處:《判解研究》2008年第1輯 ）
