一、國有土地物權(quán)制度概述
物權(quán)法主要調(diào)整存在于動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)（包括土地）之上的物權(quán)。在我國土地公有制之下，土地的相當(dāng)部分歸國家所有。所以，國有土地物權(quán)就成為物權(quán)法規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容。
本文所稱的“國有土地物權(quán)”，是指在國有土地上直接產(chǎn)生的物權(quán)，包括國有土地所有權(quán)和國有土地上設(shè)立的用益物權(quán)和國有土地上設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)。如果是以國有土地上的用益物權(quán)（如建設(shè)用地使用權(quán)）再設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，就不屬于此范疇。
我國物權(quán)法雖然放寬了抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，于《物權(quán)法》第180條第1款第7項(xiàng)的規(guī)定，凡是“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”都可以抵押。但是，根據(jù)憲法的精神，土地所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)，所以，《物權(quán)法》第184條第1款繼續(xù)規(guī)定，土地所有權(quán)不得抵押。國有土地所有權(quán)當(dāng)然也不得抵押。另外，我國法律傳統(tǒng)一直都不承認(rèn)，質(zhì)權(quán)和留置權(quán)的客體可以包括不動(dòng)產(chǎn)，物權(quán)法也繼續(xù)了這一傳統(tǒng)。國有土地當(dāng)然也不可能成為質(zhì)權(quán)和留置權(quán)的客體。因此，我國物權(quán)法上的國有土地物權(quán)，僅僅包括兩類，即國有土地所有權(quán)和國有土地上設(shè)立的用益物權(quán)。
此次物權(quán)法的制定，不僅繼承了以往的立法經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)確認(rèn)了以往比較成熟的國有土地物權(quán)制度，而且，針對實(shí)踐中的具體問題并借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，從而完善了國有土地物權(quán)制度。
二、國有土地所有權(quán)制度的完善
（一）國有土地所有權(quán)的客體
《物權(quán)法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有�！边@就明確了國有土地的范圍，防止因歸屬不明而造成國有財(cái)產(chǎn)流失。另外，本條還強(qiáng)調(diào)了，必須基于法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地才屬于國家所有。
（二）國有土地所有權(quán)的主體
物權(quán)法明確了，國家所有就是全民所有。同時(shí)，該法還首次以民事基本法的形式統(tǒng)一規(guī)定，除非法律有特別規(guī)定，國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)（參見《物權(quán)法》第45條）。當(dāng)然，國有土地所有權(quán)的主體也是國家，而且也是由國務(wù)院代表國家來行使國有土地的所有權(quán)。如此規(guī)定的理由有如下幾個(gè)：其一，這符合人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)。因?yàn)槿珖嗣翊泶髸?huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。一般來說，執(zhí)行機(jī)關(guān)是對外的代表。其二，國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)可以避免在全國人大內(nèi)部再設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡。其三，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，同時(shí)，它要向全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大監(jiān)督。這就有利于全國人大發(fā)揮其監(jiān)督職能。
（三）國有土地的專屬性
國有土地是具有專屬性的物，它只能專屬于國家所有。按照物權(quán)法第41條的規(guī)定，“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人不能取得所有權(quán)。”而根據(jù)憲法的精神，國有土地是專屬于國家所有的，這就排除了集體、私人等其他民事主體取得國有土地的可能性，并強(qiáng)化了對國有土地的保護(hù)，避免了國有土地的流失。從民法的角度來看，這其實(shí)是從民事權(quán)利能力的角度，限制了國家以外的其他民事主體的權(quán)利能力的范圍。另外，國有土地因?yàn)槠鋵傩裕膊豢赡苓m用善意取得制度。
（四）國有土地所有權(quán)的登記
不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)原則上是應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀模@是物權(quán)法上公示原則的要求。國有土地的所有權(quán)也不例外。但是，我國物權(quán)法第9條第2款規(guī)定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。”這就是說，國有土地的所有權(quán)也可以不登記。之所以如此規(guī)定，是因?yàn)橐环矫妫瑖型恋氐乃袡?quán)是基于法律規(guī)定或者征收等非法律行為而取得的，這些基于非法律行為取得的物權(quán)，是可以不登記的，只不過，非經(jīng)登記不得處分。另一方面，國有土地的范圍是由憲法和法律來確定的，這就已經(jīng)事實(shí)上被公示了。如果強(qiáng)行要求必須登記，反而會(huì)增加不必要的登記成本。
（五）國有土地的孳息收取
作為物的一種，國有土地也存在孳息收取的問題。物權(quán)法雖然沒有專門針對國有土地規(guī)定孳息的收取問題，但是，其關(guān)于物的孳息的一般規(guī)定是可以適用于國有土地的（參見物權(quán)法第116條）。這些規(guī)定據(jù)此，國有土地的天然孳息，原則上由國家取得。如果國有土地之上又設(shè)立了用益物權(quán)的，除非當(dāng)事人另有約定，應(yīng)當(dāng)有用益物權(quán)人取得。此外，國有土地的法定孳息，原則上通過當(dāng)事人的約定來確定歸屬，例如，建設(shè)用地使用權(quán)人就可以和國家約定，誰取得土地租金。如果當(dāng)事人沒有約定國有土地法定孳息的歸屬或者約定不明確的，就應(yīng)當(dāng)按照交易習(xí)慣來取得。
（六）國有土地的相鄰關(guān)系
我國物權(quán)法采德國的立法例，將相鄰關(guān)系作為所有權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定。我國《民法通則》僅用一條來規(guī)定相鄰關(guān)系問題（參見該法第83條），而物權(quán)法以9條的篇幅進(jìn)一步完善了相鄰關(guān)系的規(guī)則。國有土地的相鄰關(guān)系問題，自然也就成為物權(quán)法完善的對象。
相比于《民法通則》，物權(quán)法主要在如下方面完善了國有土地的相鄰關(guān)系：其一，引入習(xí)慣，以妥善調(diào)整相鄰關(guān)系，即如果法律、法規(guī)沒有規(guī)定，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣來處理相鄰關(guān)系問題。其二，細(xì)化了原有的相鄰關(guān)系規(guī)則�！睹穹ㄍ▌t》原來列舉了一些相鄰關(guān)系，如截水、排水、通行、通風(fēng)、采光。物權(quán)法豐富了其內(nèi)容，例如，其規(guī)定“對自然流水的排放，應(yīng)當(dāng)尊重自然流向。”其三，增加了相鄰關(guān)系的內(nèi)容。這主要體現(xiàn)為，明確列舉了因建造維修建筑物而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系、因修建管線等產(chǎn)生的相鄰關(guān)系、因不可量物（如噪聲、光、電磁波等）而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。
（七）國有土地所有權(quán)的保護(hù)
我國《憲法》和《民法通則》明確了國家財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)的精神，物權(quán)法第56條繼續(xù)貫徹這一精神，規(guī)定“國家所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞�！眹型恋刈鳛橹匾膰胸�(cái)產(chǎn)，顯然也是要受到法律保護(hù)的。
我國物權(quán)法還首次以法律的形式承認(rèn)了物權(quán)請求權(quán)制度，明確了三種物權(quán)請求權(quán)，即所有物返還請求權(quán)、排除妨害請求權(quán)、消除危險(xiǎn)請求權(quán)（參見物權(quán)法第34、35條）。該制度規(guī)定于物權(quán)法總則，當(dāng)然適用于所有物權(quán)的保護(hù)，國有土地所有權(quán)也不例外。這就從物權(quán)法的制度層面，強(qiáng)化了國有土地所有權(quán)的保護(hù)。
二、國有土地上的用益物權(quán)制度
（一）國有土地上設(shè)立用益物權(quán)的任意性和有償性
物權(quán)法的立法目的之一就是要實(shí)現(xiàn)物盡其用。為了貫徹這一立法目的，《物權(quán)法》第118條規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益�！边@實(shí)際上是允許國有土地的所有權(quán)人依法可以任意設(shè)立用益物權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)能的分離。這既是對國有土地所有權(quán)不得移轉(zhuǎn)的變通，也是實(shí)現(xiàn)國有土地“物盡其用”的需要。
同時(shí)，考慮到國有土地的全民所有性質(zhì)，也是為了保障全民的利益，物權(quán)法首次以民事基本法的形式確立了國有土地有償使用制度。該法第119條規(guī)定：“國家實(shí)行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外�！边@就明確了，在國有土地之上設(shè)立用益物權(quán)原則上是有償?shù)�，只有法律明確規(guī)定的情況下（如法定的劃撥土地），才可以無償使用，該原則的確立， 強(qiáng)化了對國務(wù)院處分國有土地權(quán)利的限制。
（二）國有土地上的承包經(jīng)營權(quán)
國有土地之上也可能設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)，允許其他人在其上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的背景下，物權(quán)法第134條規(guī)定：“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定�！边@就第一次明確承認(rèn)了，國有土地上承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。
（三）國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)
國有土地的主要使用目的就是用于建造建筑物等工作物。建設(shè)用地使用權(quán)就是為此而設(shè)立的。我國物權(quán)法繼續(xù)承認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)地位。同時(shí)，完善了建設(shè)用地使用權(quán)制度，具體表現(xiàn)在：其一，首次建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。（參見物權(quán)法第136條）這實(shí)際上就是在法律上認(rèn)可了空間權(quán)制度，不僅解決了實(shí)踐中出現(xiàn)的利用地下地上空間的問題（如修建地下商城），還突破了以往的建設(shè)用地使用權(quán)理論，具有重大的意義。其二，首次規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。我國現(xiàn)有法律規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，房屋收歸國家所有。物權(quán)法實(shí)際上修改了這一規(guī)定，從而強(qiáng)化了對私人物業(yè)的保護(hù)。
（四）國有土地上的地役權(quán)
地役權(quán)就是利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益的用益物權(quán)。物權(quán)法首次規(guī)定了地役權(quán)制度。地役權(quán)制度可以普遍適用于所有的不動(dòng)產(chǎn)，所以，國有土地之上也可以設(shè)立地役權(quán)。這實(shí)際上就增加了國有土地的利用形式。
出處:載于《國土資源報(bào)》2007年7月9日 作者：周友軍 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院 副教授
